Por que nossos planos urbanos não prosperam?

Beatrice Padovan, Camila Ungaro, Giulia Giagio e Guilherme Trevizani | Apoio: Vinicius Andrade
27/05/2019
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No início de 2017, o então recém empossado e hoje ex-prefeito João Dória decidiu engavetar a proposta do plano urbanístico conhecido como Arco Tietê (1), uma das principais construções da administração anterior. O projeto de lei, que aguardava para ser apreciado pelo plenário da Câmara, foi arquivado por meio de um decreto protocolado em 06/04/2017, uma quinta-feira, às vésperas da Semana Santa (2).  O plano, que não chegou a ser sequer apreciado pelo plenário, abrangeria uma área de 54 km², alcançaria mais de 422 mil habitantes e pressupunha uma estratégia de desenvolvimento com impacto em 15 bairros diferentes ao longo das margens norte e sul do rio Tietê.

 

Perplexos com o silencioso fim deste plano, construído com tanto barulho – sua elaboração envolveu numerosas audiências públicas, além de uma plataforma digital –, resolvemos discutir os possíveis motivos pelos quais os esforços de moldar o processo de urbanização em nossas cidades seguem encontrando entraves que impossibilitam sua concretização.

 

O Arco Tietê não é um caso isolado: a lista de projetos urbanos engavetados é grande. Os poucos planos urbanos que, ao longo da história de São Paulo, se concretizaram como intervenções no território em grande escala não chegam a constituir um padrão consistente de políticas públicas territoriais. Esse modelo de planejamento urbano resulta num distanciamento da sociedade civil e sofre com os desvios da política do Estado, que é polarizada e descontínua.

 

Este artigo é produto do trabalho desenvolvido pelos alunos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Escola da Cidade (3), dentro da disciplina de Planejamento Urbano do oitavo semestre, que coloca o desafio de compreender o Plano do Arco Tietê. Nesta reflexão, procuramos entender a intrincada rede de inter-relações que existem por trás do engavetamento dos planos urbanos, bem como reunir esforços para que esses planos possam vir a se concretizar.

 

Neste momento, nos perguntamos: enquanto estudantes de arquitetura, com quem devemos dialogar? Como conseguir influenciar decisões sobre as políticas públicas? E o principal: por que não agimos? A cidade é de interesse da sociedade como um todo; entretanto, manifestar nossa responsabilidade profissional, pensando o futuro urbano a partir do interesse coletivo, não tem tido influência suficiente frente aos governos ou ao avanço dos interesses econômicos e imobiliários. Interesses que, via de regra, são o motor do desenvolvimento de São Paulo e que raramente dialogam com aqueles que realmente utilizam os espaços da cidade, deixando de lado boa parte da discussão acerca do acesso democrático à cidade e à moradia.

 

1.    O Plano para o Arco Tietê

 

A cidade de São Paulo ultrapassou, em 2017, a marca dos 12 milhões de habitantes. Mesmo tendo, nas primeiras décadas do século XXI, um crescimento populacional mais baixo do que em qualquer momento anterior de sua história demográfica documentada, a cidade continua liderando a lista das mais populosas do Brasil e segue na posição de maior PIB municipal do país. Esse contexto socioeconômico determina o ritmo da capital e exerce enorme pressão sobre o tecido urbano, que se desdobra para suportar essa dinâmica, ao mesmo tempo em que deve lidar com todos os antagonismos e desordens que uma metrópole pode ter.

 

O Arco Tietê está localizado ao longo do rio Tietê, estendendo-se desde o parque Orlando Villas-Bôas (zona Oeste) até o parque do Belém (zona Leste), em uma das mais estratégicas áreas da cidade de São Paulo, e foi concebido como um PIU - Projeto de Intervenção Urbana (4).  Antes industrial e hoje quase sem indústrias, seu perímetro é palco de um extensivo processo de reestruturação produtiva. Operou-se ali, nas últimas décadas, uma rápida desindustrialização econômica, que não foi acompanhada de uma desindustrialização territorial. Ou seja, tivemos uma transição incompleta: a atividade industrial deixou a região, mas lá permanecem seus enormes terrenos, hoje subutilizados, degradados ou mesmo abandonados (5).

 

É nesse contexto que o plano do Arco Tietê, defendido desde 2012, foi elaborado. Afinado com as tendências mundiais do urbanismo contemporâneo, o plano procura guiar o crescimento urbano dialogando com várias outras questões e assim, por meio de diversas combinações de diretrizes, visa proporcionar o aumento no adensamento populacional, maior mistura de usos nos bairros, melhoramentos ecológicos no que diz respeito às margens do rio Tietê e a criação de novos centros de investimento econômico.

 

O plano aponta para um caminho de como a gestão pública pode promover a requalificação desta área tão importante e “disputada” (devido à sua capacidade de gerar capital); suas diretrizes territoriais estão alinhadas ao plano de transformação de longo prazo que prevê um desenvolvimento até 2040.

 

2.    O choque de gestão

 

É importante lembrar que o plano para o eixo do Tietê fazia parte do processo de implementação do Arco do Futuro (6), carro-chefe do plano de governo da gestão Haddad e que, mesmo sendo uma prioridade declarada da gestão, desde 2012, não foi implementado. Outro fato importante é que esse projeto de lei foi enviado à Câmara Municipal apenas duas semanas antes do final do mandato de Haddad, significando que a gestão seguinte teria a incumbência de colocá-lo em prática.

 

Assim, não é tão inusitado que a gestão seguinte, peessedebista, o tenha retirado para análise e adaptação de acordo com os objetivos declarados durante a campanha. Sabemos que estão sendo estudadas alternativas para a região e que o novo plano ainda será submetido ao Conselho Municipal de Política Urbana, porém não há previsão para que essa revisão seja apresentada e discutida publicamente. (7)

 

É comum que a mudança de gestão para um governo discordante do anterior leve antigas propostas a serem “engavetadas” enquanto novos planos são criados. Seria isso um reflexo de enfrentamentos políticos? Ou conveniências econômicas? Planos dessa magnitude demandam muito tempo de elaboração. O projeto de lei para o Arco do Tietê pode ser usado como exemplo: levou quatro anos para ser estruturado, tempo que equivale ao de um mandato completo, dificultando sua continuidade. Essa situação ilustra como o descompasso entre o longo tempo de maturação dos projetos urbanos e as descontinuidades políticas decorrentes das trocas de governo impedem boas propostas de prosseguirem e serem devidamente apropriadas pela a população.

 

3.    O desafio econômico

 

Não obstante, é importante pôr em pauta a dificuldade econômica que o plano encontrou quando foi exposto, particularmente por tratar de áreas de grande diversidade urbana e grande interesse econômico. Planos urbanos dessa abrangência buscam equalizar melhor os usos em cada região por meio das leis de zoneamento e parcelamento do solo, equilibrando habitação, comércio, indústrias, infraestruturas gerais e equipamentos públicos. Para isso, buscam induzir os empreendimentos do setor privado para que atuem em sinergia com os empreendimentos feitos pelo poder público.

 

O plano foi pensado de modo a atrair novos empreendimentos para a região, promovendo um desejável adensamento do perímetro, aproximando os postos de trabalho com locais de residência. As obras públicas necessárias seriam financiadas por meio da taxação de concessões ou incentivos concedidos ao setor privado, já que a prefeitura atualmente não possui uma reserva significativa de recursos próprios ou mesmo capacidade de endividamento. Na prática, a atuação pública é feita a partir da arrecadação de recursos privados, com a venda de títulos ou a cobrança de taxas para a construção acima do permitido pela lei vigente.

 

Todavia, as cobranças adicionais para a autorização de construções maiores e as diretrizes para promoção de equidade social provocaram a rejeição do plano pelo setor imobiliário. O projeto do Arco Tietê continha dispositivos que proporcionariam uma redução das diferenças socioeconômicas de toda área, promovendo a mistura de classes sociais e incentivando a construção de unidades de habitação social proporcionalmente às novas unidades de habitação de alto padrão. Tais dispositivos foram tidos como demasiado exigentes pelas grandes empresas, e acabaram se revelando mais um entrave para que o plano fosse aprovado.

 

4.    O desafio da participação social

 

Apesar do Arco Tietê ter entre seus objetivos a articulação de várias instâncias e forças, o processo de desenvolvimento do plano não foi capaz de criar espaços efetivos de diálogo com a população. Na consulta pública aberta no site da Prefeitura, é possível ler os 42 comentários feitos a respeito do texto que regulamenta o programa de interesse público a ser implementado no perímetro do Arco Tietê, assim como uma única observação feita a respeito da apresentação sobre o Projeto de Intervenção Urbana. Numa era totalmente conectada e que se mostra engajada politicamente, é estranho que só 43 pessoas, frente aos 12,11 milhões de habitantes da cidade, tenham procurado expor sua opinião.

 

Assim, a maior questão que continuou em pauta, mesmo depois de toda a pesquisa realizada, foi: como podemos atuar em torno desses impasses governamentais, uma vez que é notório que os planos de melhoria para a cidade são reiteradamente desconsiderados? Há uma possibilidade de que essa barreira possa ser transposta com um esforço da população, para que se consiga estabelecer uma continuidade dos projetos mesmo com todas as dificuldades já apontadas. 

 

Na tentativa de estruturar melhores hipóteses, é necessário refletir sobre o engajamento da sociedade civil e sobre as formas de planejamento participativo. De partida, o Plano do PIU Arco Tietê reconheceu que a participação social é um instrumento de gestão democrática da cidade e criou mecanismos para “fortalecer a participação popular nas decisões dos rumos da cidade”. Para isso, foram apresentadas duas formas de participação: a primeira, pela presença ativa da população nos processos decisórios, por meio de audiências públicas, iniciativas de projetos de desenvolvimento urbano e de leis; e a segunda, por meio do acesso à informação, pela divulgação, transparência, possibilidade de consulta e monitoramento constante dos processos do Plano Diretor. A divulgação online foi uma estratégia adotada para que houvesse maior acesso da população ao processo, com linguagem acessível, visual e clara. O registro das consultas, no entanto, foi irrisório.

 

5.     O desafio da diversidade

 

A área do Arco Tietê concentra grande diversidade populacional e social que, consequentemente, gerou diversas formas de ocupação. A região de várzea do rio é historicamente caracterizada pela ocupação imigrante. Muito ligada à antiga zona industrial da cidade, é também de bairros operários formados por algumas dessas populações, com suas tradições e sociabilidades urbanas características, como nos bairros do Bom Retiro, Pari, Brás, Barra Funda e também do além-Tietê como Vila Guilherme, Vila Maria e Freguesia do Ó.

 

A chegada de novos moradores e agentes urbanos, muitos deles imigrantes recentes, denota a persistente caracterização desses bairros como lugares assegurados na sua diversidade e relevantes por sua paisagem cultural, em razão da permanência dessas populações. A perspectiva das identidades culturais é tanto um desafio quanto uma potencialidade para pensar as políticas urbanas na região, baseadas na possibilidade de manutenção da vida e das práticas sociais existentes nesses territórios.

 

Atrelado ao fator histórico, o modo como cada espaço é apropriado também tem ligação direta com as características geográficas do território como, por exemplo, a topografia e a presença de cursos de água.  Na margem norte do rio, bairros como Casa Verde e Santana possuem terreno mais acidentado do que a porção sul, o que resulta em malhas viárias mais irregulares, que seguem os desníveis do terreno. Mesmo assim, ainda na margem norte, existem locais em que a declividade é quase imperceptível, como no Campo de Marte e no Sambódromo, conformando uma situação bem diferente da anterior, com quadras muito grandes e viário de formato mais ortogonal.

 

Essa diversidade, no entanto, não é incomum para um território vasto como o do Arco Tietê. Para melhor compreensão, devemos ter em mente que o projeto urbanístico produzido trata de áreas ao longo do rio Tietê com tamanho equivalente ao da ilha de Manhattan e abrange uma população equivalente à metade de Curitiba. É possível conceber uma política única para um território tão diverso?  Não é generalizar demais uma proposta única para áreas com demandas e qualidades tão distintas?

 

De fato, é complicado implementar planos que abranjam uma área dessa magnitude na cidade contemporânea, que tem a diversidade como um dos fatores mais presentes. Em uma cidade com essas características, é comum que os planos propostos solucionem problemas de uma determinada região, mas acabem tendo impacto negativo na região vizinha, criando conflitos no território.

 

Um método que pode ser eficiente para quando o plano proposto for de grande escala é criar compartimentos urbanos, isto é, definir unidades menores que englobem áreas com características e demandas semelhantes para, assim, criar um estudo mais aproximado e específico para cada região, entendendo de maneira mais eficiente quais são suas demandas e quais qualidades podem ser potencializadas.

 

6.     O desafio acadêmico

 

Dentro das realidades acadêmicas, pouco se discute sobre o direito à cidade e nosso pertencimento nos espaços urbanos. Tal discussão é necessária para que pensemos nossos papéis como cidadãos dentro da metrópole, tentando estabelecer um senso coletivo de compartilhamento e preservação do bem comum. O que procuramos aqui é estabelecer um espaço de discussão acerca desses obstáculos e do engajamento individual, convidando todos, e principalmente arquitetos e urbanistas, a refletirem sobre um problema com tantos desdobramentos nas nossas vidas na cidade.

 

A questão ainda poderia ser discutida no âmbito educacional, em que seria importante construir uma visão de uso da cidade. Provavelmente, não temos o hábito de dividir o espaço público e lutar por ele em razão dessa falta de conversas no âmbito pedagógico. As escolas devem ser o começo de um diálogo entre cidadão-cidade, sendo um ambiente para a construção de uma consciência coletiva de uso do espaço público que resultará na reivindicação de espaços para a comunidade, apreço pela cidade já construída e dissolução do individualismo.

 

      Conclusões

 

 Ressaltando a resistência que se tem construído dentro da política, onde os trâmites governamentais freiam as mudanças urbanas planejadas, pensamos que os fatores que podem contribuir para a dissolução desse ciclo vicioso são: o interesse da população em decisões estruturais dentro da política municipal; a eleição de candidatos que se preocupem com a continuidade de projetos, mesmo nas mudanças de gestão; e o engajamento das pessoas, tanto em discussões na web quanto na pressão sobre os governos para que tais projetos sejam implementados sem interrupção.

 

Percebemos que a maior barreira para que haja engajamento coletivo na discussão de planos urbanos é o difícil acesso da população a esses projetos de lei. Essas propostas são pouco divulgadas e discutidas, gerando pouco interesse. Constatamos que a falta de comunicação entre sociedade civil e governo torna ineficazes na promoção de diálogo tanto o acesso digital aos projetos urbanos quanto as audiências públicas para discuti-los.

 

A participação social, numa cidade complexa como São Paulo, deve partir do entendimento de que a sociedade civil não é homogênea. As diferenças sociais, culturais e econômicas envolvem formas distintas de apropriação dos processos que constroem a cidade, muitas vezes em disputa. Nesse sentido, o papel de um Plano Urbano em uma gestão participativa é compatibilizar todas essas formas e demandas, não agindo de forma autoritária, mas podendo suscitar e concretizar espaços ativos em que a população se instrumentalize para tomar as rédeas das operações decisórias.

 

Como arquitetos e urbanistas, estamos mais acostumados a pensar planos urbanos de forma desarticulada dos territórios e das populações reais que neles vivem. Normalmente, partimos de um plano abstrato em uma prancheta, no conforto de nossos escritórios. Muitas vezes, o capital privado, mais organizado e coeso, dita, por meio de inúmeras revisões de leis e mesmo no engavetamento de um plano como este, os rumos das cidades. Portanto, a necessidade de diálogo com essas forças se mostra imprescindível se desejamos pavimentar um direcionamento delas para o bem comum, em que o que é interesse público seja priorizado.

 

Como futuros arquitetos, nós compreendemos que nosso papel, para além de nossas pranchetas e escritórios, é apontar para esse problema. Temos que assumir um papel fundamental como articuladores entre as vontades e feitos do Estado, do capital e da sociedade. Devemos compreender de que maneira eles se relacionam, se completam ou se anulam no desenho e concepção das cidades.

 

 Devemos aplicar nossos esforços na compreensão e composição do cenário urbano. É fundamental o incentivo da participação pública, mostrando a relevância de uma gestão participativa. Para isso, é imprescindível que os temas concernentes à vida urbana sejam propagados com abrangência, para orientar a população e sanar a maioria das suas dúvidas sobre legislação, funcionamento da máquina pública e, mais uma vez, os atores responsáveis pela construção da cidade.

 

Neste artigo, procuramos ressuscitar, de alguma forma, um debate sobre a concepção do espaço urbano e nossos valores como sociedade. Nosso papel como arquitetos, além de instruir a população interessada sobre as complexidades de um plano urbano, passa pela necessidade de conscientização sobre a importância de tais decisões. Mesmo que incipiente, procuramos utilizar essa oportunidade como esse pequeno grito de ajuda, para ver se, de uma vez por todas, começamos a lutar para que nossas políticas públicas sejam concretizadas.

 

 

Beatrice Padovan, Camila Ungaro, Giulia Giagio e Guilherme Trevizani são alunos do quarto ano do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Escola da Cidade.

 

Vinicius Andrade é Arquiteto e Urbanista, professor de Planejamento Urbano na Escola da Cidade.

 

 

REFERÊNCIAS

 

1.    Arco Tietê – Sumário Executivo

 

http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2016/10/Sum%C3%A1rio-Executivo-PIU-ACT.pdf

http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2014/08/OUCBTFolhasLei.pdf

 

2.    Noticia FSP

 

https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2017/06/1895666-gestao-doria-enterra-projeto-urbano-de-haddad-para-regiao-do-rio-tiete.shtml

 

3.    Escola da Cidade

 

http://www.escoladacidade.org/associacao-escola-da-cidade/escola-da-cidade/

 

4.    PIU

 

http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/estruturacao-territorial/piu/

 

5.    Arco Tietê no Plano Diretor de SP

 

http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/estruturacao-territorial/arcos/arco-tiete/

 

6.    Arco do Futuro

 

http://www.capital.sp.gov.br/cidadao/rua-e-bairro/construindo-sao-paulo/arco-do-futuro

http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/arcotiete_seminario_diretrizes_1367360079.pdf

http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2016/10/Sum%C3%A1rio-Executivo-PIU-ACT.pdf

http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2016/10/ACT_PIU_SECOVI_2016-10-03.pdf

 

     7.    Participação da população

 

http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/noticias/prefeitura-abre-consulta-publica-sobre-o-projeto-de-intervencao-urbana-piu-arco-tiete/?replytocom=2854#respond (1 comentário)

http://minuta.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/piu-act/ (42 comentários)

http://minutapiuriobranco.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/ (37 comentários)